Ústav mezinárodních vztahů

Vývoj posledních několika týdnů, který vyústil v ultimátum řecké vládě, je tragédií pro řeckou demokracii. Výsledná "dohoda" je tragédií i pro ty z nás, kteří věřili v možnost vytvoření demokratické evropské federace nebo chcete-li Spojených států evropských. Projekt politické unie (federalizace Evropy) byl hlavními aktéry (Francie a Německo) ve skutečnosti opuštěn již před mnoha lety a eurozóna dnes definitivně zdegenerovala do jakéhosi mezivládního klubu, ve kterém se naplno projevuje mocenská nerovnováha mezi členskými státy.

Krize eurozóny poměrně jasně demonstrovala, že měnová unie není dlouhodobě udržitelná bez unie fiskální. Zároveň se ale v celé své nahotě ukázala neudržitelnost a nedemokratičnost současného modelu "fiskální unie", opírajícího se o dva pilíře: mechanismy na záchranu bankrotujících států (sdílení fiskálního rizika) a vymahatelná pravidla rozpočtové disciplíny (sdílení fiskální suverenity). Jako federalista tvrdím, že tato forma "fiskální unie" je nedemokratický a nefunkční slepenec, který jde proti všem zásadám fiskálního federalismu, tak jak je praktikován ve skutečně fungující měnové a fiskální unii, ve Spojených státech amerických.

Skutečně fungující měnová unie

Ve federálních USA zůstávají členské státy fiskálním suverénem, fiskálním suverénem je ale i federace. Co to znamená v praxi? Zaprvé, federální vláda nezodpovídá za závazky ani nepřebírá závazky jednotlivých členských států unie. Když Kalifornie a Portoriko stály v roce 2009, respektive 2015 na pokraji státního bankrotu, nikdo ve Washingtonu jim nenabízel záchranné úvěry (bailout). V letech 1841 a 1842 nechala federální vláda zbankrotovat hned osm z tehdejších 26 členských států unie. USA byly a jsou ekonomicky heterogenní a členské státy USA čas od času čelí státnímu bankrotu. Přesto v USA nikdy neexistoval žádný "americký stabilizační mechanismus" na záchranu bankrotujících členských států.

Zadruhé, nic jako "sdílení fiskální suverenity" či "sdílení fiskálního rizika" mezi členskými státy USA neexistuje. Představa, že by Kalifornie "koordinovala" podobu svého vlastního rozpočtu s Floridou nebo Kansasem a společně by "sdílely" fiskální suverenitu a fiskální riziko, je absurdní. Každý z nich zůstává fiskálním suverénem. Každý stát vybírá vlastní daně a vydává vlastní dluhopisy podle vlastního plánu a potřeb. Státy nesdílejí fiskální riziko, nedochází k "mutualizaci" státních dluhů - neexistují ani "společné" dluhopisy, které by sloužily ke kolektivnímu financování státních rozpočtů členů dolarové měnové unie. Členské státy USA zároveň neručí za dluhy federální vlády - pokud by vláda USA zbankrotovala, státy unie ji ze svých rozpočtů zachraňovat nebudou.

Zatřetí, ve Spojených státech neexistují žádná "rozpočtová pravidla", která by pod hrozbou sankcí zavazovala členské státy dolarové měnové unie k určité fiskální politice. Dává to smysl: absence záchranných mechanismů (viz výše) jde ruku v ruce s absencí rozpočtových pravidel. Členské státy USA nikdy nesjednaly žádný "pakt stability a růstu", ani "fiskální pakt". Většina států americké federace do svých ústav začlenila ustanovení o vyrovnaném rozpočtu. Nebylo to však v důsledku sjednání nějakého celoamerického fiskálního paktu, ale z vlastní vůle ve snaze posílit svoji důvěryhodnost na dluhopisovém trhu po sérii bankrotů ve čtyřicátých letech 19. století.

Za čtvrté, úkolem federálních institucí v USA není dohlížet nad hospodařením členských států. Federální parlament a vláda jsou tu od toho, aby hospodařily s federálními penězi. Nic víc a nic míň. Federální vláda a parlament nemohou státům udělovat sankce za porušení celoamerických pravidel rozpočtové disciplíny -žádná taková pravidla neexistují. V USA není žádný "americký semestr", žádná "americká komise" neprovádí "rozpočtový dohled" nad státními rozpočty. Fiskálně střídmé státy unie nikdy nevyužívaly federální instituce k tomu, aby svoji rozpočtovou politiku prosazovaly ve státech rozhazovačných. Je nepředstavitelné, že by federální vláda USA nebo jakýkoliv stát unie vnucoval jinému státu unie "rozpočtová pravidla" pod pohrůžkou nuceného odchodu z "dolarozóny".

Za páté, princip fiskální suverenity se samozřejmě vztahuje i na federální úroveň. Federální vláda není financována členskými státy, jako je tomu v případě rozpočtu EU, ale musí "se živit" sama federálními daněmi. Může dokonce vydávat federální dluhopisy, ovšem pouze pro svoji potřebu, nikoliv pro potřebu financování členských států. Systém federálních daní a výdajů plní dvojí funkci. Hlavním cílem federálního rozpočtu financování programů a politik celonárodního významu. Federální rozpočet ale zároveň automaticky přispívá k vyrovnávání systémových nerovnováh v dolarové měnové unii. Ekonomicky slabší regiony z federálního rozpočtu získávají více, než kolik jejich obyvatelé platí ve federálních daních. Dnes tvoří federální rozpočet cca 20 procent HDP USA, nicméně dolarová měnová unie dokázala fungovat i s mnohem nižším federálním rozpočtem. Ještě v roce 1930 byl podíl federálního rozpočtu 4,3 procenta HDP USA, a když Hamilton v roce 1789 zaváděl federální daně, spokojil se s rozpočtem ve výši přibližně dvou procent HDP USA (rozpočet EU je dnes jedno procento HDP EU).

Za šesté, fiskální suverenita států i federální vlády je úzce spojena s demokratickou legitimitou americké federace. Ten, koho volím, rozhoduje o výši daní, které platím, a o způsobu, jakým budou využity v můj prospěch. Jako občan Michiganu si volím své zástupce do michiganského parlamentu, kteří rozhodují o výši michiganských daní. O daních, které jako občan Michiganu platím, nemůže (spolu) rozhodovat kalifornský guvernér, protože se mi nijak nezodpovídá ve volbách. Michiganské daně nemohou skončit na účtu kalifornské vlády. Pokud by docházelo k fiskálním transferům mezi státem Michigan a státem Kalifornie a pokud by Kalifornie (nebo federální vláda ve Washingtonu) kontrolovala rozpočet Michiganu, šlo by nejenom o porušení principů fiskálního federalismu, ale o zásadní porušení demokratických principů, na kterých celá americká federace stojí. Fiskální suverenita a demokratická legitimita jsou úzce spjaty i na federální úrovni. Jako občan USA si volím zástupce do amerického (federálního) parlamentu. Federální poslanci nejsou ve Washingtonu "pro srandu králíkům" jako jejich bruselští kolegové, ale mají demokratický mandát k tomu, aby rozhodovali o výši federálních daní a o způsobu, jakým budou využity ve prospěch občanů USA. Pokud by však federální daně použili na záchranu Kalifornie, šlo by opět o porušení demokratických principů: daně amerických občanů by šly do pokladny "cizího" státu, jehož guvernér se ve volbách nezodpovídá americkým občanům (pouze občanům Kalifornie).

Netvrdím, že eurozóna musí bezmyšlenkovitě kopírovat americký model. Problém je ale v tom, že eurozóna si ze skutečně fungující hospodářské a měnové unie nebere zhola nic. Proč? Prvním důvodem je evropská sebestřednost. Ze všech stran přece slyšíme, že EU je unikátní projekt, jediný svého druhu, na který nemůžeme jednoduše aplikovat cizí modely (rozuměj americký federalismus). Druhým důvodem je odpor podstatné části evropských elit (F. Hollandem počínaje a N. Faragem konče) k myšlence evropské federace. Třetím důvodem je ignorance. Zastánci i odpůrci se sice donekonečna ohání "eurofederací", ve skutečnosti se však z "federace" stala prázdná nálepka a nikdo se neobtěžuje zjišťováním, jak federace (třeba ta americká) doopravdy funguje. Vrcholem této ignorance je představa mnoha politiků (W. Schäublem počínaje a V. Klausem konče), že podstatou federace je rezignace členských států na klíčové prvky fiskální suverenity.

Řecko v dolarové měnové unii

Na vrcholu hororových jednání mezi Řeckem a jeho věřiteli z eurozóny Spojené státy apelovaly na Německo, aby Řecko v eurozóně udrželo. Na tuto intervenci německý ministr financí Schäuble reagoval prohlášením, že když jsou USA tak chytré, možná by měly přijmout Řecko za člena dolarové měnové unie. A eurozóna si výměnou vezme Portoriko - teritorium USA, které zrovna teď čelí bankrotu podobně jako Řecko. Vezměme Schäubleho za slovo a podívejme se, jaký osud by Řecko čekal ve fungující dolarové měnové unii.

Je možné, že bankrotující Řecko by se jakožto plnohodnotný člen USA pokusilo vyjednat ve Washingtonu záchranný program. Nepochybuji o tom, že americký Kongres by žádost o záchranu Řecka zamítl s argumentem, že každý členský stát USA je přece suverén a za své příjmy, výdaje a dluhy si zodpovídá sám. Řecku by nezbylo nic jiného než vyhlásit státní bankrot. Pokud chceme vědět, jaký osud by bankrotující Řecko v USA čekal, stačí se podívat na bankrotující Kalifornii (2009) nebo Portoriko (2015). Nikdo nenabízel Kalifornii ani Portoriku federální "záchranné balíčky" výměnou za ztrátu fiskální suverenity, či dokonce konfiskaci majetku Kalifornie a Portorika. Arnold Schwarzenegger coby guvernér bankrotující Kalifornie nemusel ve Washingtonu procházet ponižujícím "mentálním waterboardingem".

Bankrotující Portoriko není terčem moralizujících a stereotypních poznámek o líných, neschopných a nedůvěryhodných Portoričanech, které může zachránit jedině protektorát, který je konečně naučí, jak správně vládnout a hospodařit. Kalifornii ani Portoriku nikdo nevyhrožoval, že "budou odejity" z dolarové měnové unie, pokud přestanou splácet své dluhy a nedají do pořádku své veřejné finance. Neslyšíme řeči o tom, že struktura ekonomiky a ekonomická kultura bankrotujícího Portorika je natolik odlišná od zbytku USA, že se členem dolarozóny nikdy nemělo stát. Platební neschopnost Kalifornie (Portorika) nevedla ke kolapsu kalifornských (resp. portorických) bank, protože v USA na rozdíl od eurozóny funguje takzvaná bankovní unie, jejímž smyslem je zabránit přesně tomu, co se stalo vŘecku: přelévání dluhové krize do krize bankovní. Z tohoto důvodu kalifornské ani portorické ekonomice nikdy nehrozil nedostatek dolarové likvidity.

Řecko jako protektorát

"Dohoda" s eurozónou je tragédií pro řeckou demokracii a fiskální suverenitu. Řecký státní majetek bude zkonfiskován a pod dohledem unijních institucí dojde k jeho nucené privatizaci. Řecku byla nadiktována daňová a důchodová reforma, na jejíž realizaci budou přímo v Aténách dohlížet unijní instituce. Pod přímým dohledem unijních institucí bude zeštíhlena a reformována řecká státní administrativa. Při pohledu na tyto požadavky je zřejmé, že jsme svědky poměrně masivního přesunu fiskální suverenity, který je bezprecedentní v historii EU a který jde daleko nad rámec toho, s jakými přesuny pravomocí počítá primární právo EU. Z bankrotujícího Řecka se stal fiskální protektorát eurozóny.

Nepochybuji o tom, že fungující dolarová měnová unie by byla pro Řecko mnohem přívětivějším místem než nedemokratická a nefunkční "fiskální unie" eurozóny. Portoriko (zatím) není plnohodnotným státem v rámci USA, pořád je to "polokolonie". Fiskální suverenita bankrotujícího "polokoloniálního" Portorika je však i přesto vyšší než fiskální suverenita "protektorátního" Řecka. Členské státy americké federace nesdílejí fiskální suverenitu ani fiskální riziko. Zůstávají fiskálními suverény, dokonce i v okamžiku svého bankrotu.

Přesně tak. Eurozóna překročila pomyslnou čáru. Můžeme s klidným svědomím konstatovat, že fiskální suverenita členských států skutečně fungující federace je vyšší než fiskální suverenita členských států nefunkčního mezivládního experimentu jménem eurozóna. Jak je možné, že v Evropě, která je ekonomicky, politicky a kulturně heterogennější než USA, jsou elity a politici ochotní souhlasit s takovým omezováním fiskální suverenity členských států, které by ve federálních Spojených státech bylo nemyslitelné a politicky nepřijatelné? Eurozónový model "sdílení fiskální suverenity" není ničím jiným než vzájemnou devastací fiskální suverenity národních států (aniž by vznikal fiskální suverén na úrovni federace). Portoriku bych vstup do eurozóny opravdu nedoporučoval.

Fungující dolarová měnová unie by byla pro Řecko mnohem přívětivějším místem než nedemokratická a nefunkční "fiskální unie" eurozóny

O autorovi: Ing. Vít Beneš, PhD., je výzkumným pracovníkem Ústavu mezinárodních vztahů a šéfredaktorem časopisu Mezinárodní vztahy. Rozšířená verze článku byla publikována jako policy paper ÚMV.